新时代十年首都生态文明建设和国土空间生态修复成效及政策体系（3）

  这一阶段提出人口、资源、环境协调发展的观念，提出生态环境保护与经济社会持续健康发展同等重要的观念，提出生态文明的理念。

  党的十八大以来，我国将生态文明建设与经济、政治、文化、社会建设放在同等重要的位置，党的十九大报告强调“坚持人与自然和谐共生”。

  我们梳理了我国生态修复的有关政策。1998年，《全国生态环境建设规划》发布；2000年，《全国生态环境保护纲要》发布；2005年，《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》发布；2006年，《全国生态保护“十一五”规划》发布；2007年，《国家重点生态功能保护区规划纲要》发布；2008年，《全国生态功能区划》发布；2010年，《全国主体功能区规划》发布；2017年，中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于划定并严守生态保护红线年，《中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》发布，明确了国土空间规划体系的建设要求。

  从基础探索期，到加快速度进行发展期，再到多元繁荣期，我国生态修复经历了人地矛盾、政策供给，到制度改革、试点实践，再到人地关系再认识、高水平质量的发展。在生态修复到国土空间生态修复的这一过程中，主要是从单点、单要素、单过程末端修复调控到全域、全要素、全过程、源头预防、过程控制、多要素统筹、多目标协同。同时，也进行了思路、手段、目标、对象、内容、尺度等方面的实施转变。

  德国、日本、美国、加拿大、英国等国家在环境质量激励、生物多样性计划等方面的一系列内容，也为我们国土空间生态修复规划的编制和实施提供了一定参照。国际组织和机构对于ECO修复也作出众多研究和计划，比如《巴黎协定》强调了有关修复的行动，《生物多样性公约》中涉及ECO修复的生物多样性目标。同时，世界自然保护联盟也更新了保护地优先的工作规划。世界银行在2008年发布的报告《生物多样性、气候平均状态随时间的变化和适应性：世界银行投资中基于自然的解决方案》中，首次提出了基于自然的解决方案（NbS）。2020年，NbS的全球标准提出了8项基本准则和相应的28项指标。

  从国外ECO修复发展历史看，从1970年到1990年是早期理论阶段，这一阶段提出了ECO科学；从1990年到2020年是快速发展阶段，这一阶段为人类社会面临的许多重大问题提供了系统性的解决方案；从2020年至今是探索与反思阶段，这一阶段普遍的应用ECO修复的科学理论与工具方法。

  从理论基础来看，系统整体性原理包括复合ECO、系统要素的交融性、时间过程与空间格局的统筹关系。结构有序性原理包括了物种结构、时空结构、营养结构，以及生态系统要素演替等。生态位原理包括生态空间关系、要素功能关系、生态位竞争关系等。功能综合性与多样性原理包括优势生态系统、主次要生态系统和遗传多样性、物种多样性和景观多样性等。遵循这些发展要求，可以从ECO生态学到流域生态学、恢复生态学、景观生态学，再到复合ECO生态学，最后到可持续发展科学。从政策体系的要求上，可以遵循修复与恢复，以及生态建设、功能提升、服务优化、监督管理，来认识生态修复的理论发展。

  国土空间生态修复强调从系统性、整体性和全域性的视角出发，统筹山水林田湖草沙等各类生态要素，对ECO进行整体保护、系统修复和综合治理。与过去相对单一的生态修复工程相比，国土空间生态修复是基于复合ECO与区域可持续发展理论的系统性工程，包括空间性、系统性、交互性、动态性等一系列特性。

  人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在林和草，这个生命共同体是人类生存发展的物质基础。围绕这样的人与自然和谐共生的关系，如何构建山水林田湖草沙生命共同体，这是我们要思考的重要内容。

  2022年12月，联合国在加拿大蒙特利尔举办的《生物多样性公约》第十五次缔约方大会（COP15）第二阶段会议期间宣布，践行中国山水林田湖草生命共同体理念的“中国山水工程”入选联合国首批十大“世界生态恢复旗舰项目”。自2016年以来，“中国山水工程”已经恢复了300多万公顷土地，使2亿人受益。

  党的十八大以来，我国持续落实山水林田湖草沙一体化保护和系统治理、加大生态系统保护修复力度以及促进人与自然和谐共生等实践。我国生态系统修复政策体系建设与项目实施取得重要进步，在天然林保护修复、退耕还林、还草、还湿等生态保护修复工程等方面发挥及其重要的作用，稳步提升ECO质量与稳定性，初步形成了宏观政策、区域政策、奖励政策、惩罚政策相结合的生态保护政策体系。在习生态文明思想指引下，我国通过实施一系列生态保护修复政策和重大工程，生态保护修复取得历史性成就。

  我们可以从多个角度来看首都生态文明建设取得的成就。其一，空气质量。2013年到2022年，北京市空气质量优良天数明显地增加，2022年优良天数较2013年增加110天。其中，一级优天数显著增加，从2013年的41天增加到2022年的138天，增加了97天。从2022年全年来看，重污染天数由2013年的58天减少到2022年的3天。这一些数据也体现了北京空气质量从2013年到2022年发生的显著变化。其二，水环境。地表水水质持续改善，2022年与2013年相比，高锰酸盐指数、氨氮年平均浓度值分别下降54.0%、96.4%。地下水水质保持稳定，水位持续回升。其三，土壤环境。全市土壤环境状况保持良好，土壤环境风险得到一定效果管控。农用地实施分类管理，优先保护类耕地加大保护力度，受污染耕地全部实现安全利用；建设用地加强土壤污染源头防控，保障安全利用；未利用地实行严格保护。土壤肥力可满足多数作物生长发育需求，土壤环境质量稳步提升。我们的绿色生态空间大幅拓展，生态环境质量持续改善，生态惠民效应不断凸显，生态保护格局基本建立，生态治理体系逐步完善。

  《北京市生态安全格局专项规划（2021年2035年）》提出，实行国土生态空间分级管控，将全市国土生态安全格局分为一级管控区、二级管控区和三级管控区，分别与底线安全格局、一般安全格局和理想安全格局相对应。一级管控区实行刚性管控；二级管控区实行刚弹结合的空间管制，严控影响主导生态功能的开发建设活动，明确兼容性建设准入条件，增强优质生态产品供给能力；三级管控区体现适度弹性引导优化，建立项目准入负面清单，落实相关生态环境保护要求，促进蓝绿空间交织融合和多元生态功能发挥，推动生态产品价值实现。在实行国土生态空间分级管控的基础上，还提出推进多维生态要素分类引导，针对水、林、田、生物、地质、文化等不同类别要素，通过宏观准入政策、中观正负清单、微观项目和名录管控，形成面向多维度要素的生态空间分类管控体系。那么，怎么样才能做好实施保障，推进生态空间格局落地落实？这就要在统一调查、体制机制、政策体系、规划传导、资金保障、科技支撑、评估监督等各方面加强实施保障体系建设。

  面向生态文明与美丽中国建设的战略需求，由于生态系统自身复杂性、人类社会对大自然认知的局限性、自然与社会经济关系的多元性等，我们该准确认识生态保护修复政策优化升级的方向。其一，基于治理的理念，推进现有生态保护修复政策由政府主导向多元共治优化升级。从人与自然是生命共同体、人与自然和谐共生的观念出发，发挥ECO的“主体”作用和人类社会的“客体”作用，形成“人与自然多元共治”的生态保护修复政策体系。其二，基于ECO理论方法，推进现有生态保护修复政策由单要素向系统性的优化升级。其三，基于综合调控的思路，推进现有生态保护修复政策由单一行政管制向土地、财税、金融及法律综合调控的优化升级。

  2023年，自然资源部办公厅印发《关于加强国土空间生态修复项目规范实施和监督管理的通知》（以下简称《通知》），自然资源部国土空间生态修复司负责人对其进行了解读。对于《通知》出台基于怎样的背景这部分，指出“一些地方在实施生态修复项目过程中存在责任主体不明确、前期工作不扎实、监督管理不到位、项目实施进度滞后等问题，甚至会出现借生态修复之名行开发之实、违法占地采矿等行为”。《通知》从责任落实、问题导向、项目成熟度、政策衔接等方面考虑，对项目的前期工作、实施管理、遵守法律和法规、实施保障等重点环节提出针对性、规范性要求。